⑦作为西方近代立宪主义最重要的宪法原则，设立的主要目的，在于透过权力间的相互抑制，防范权力的滥用和保障法的统治，也即保证制定正义的法律和忠实地执行法律。

我国并不是根据权力分工的类型化创设国家机构，而是根据国家职能来设置国家机构，进而确定国家机构的性质及其权力分工状况。2002年中国共产党的十六大报告针对政府机构改革问题使用了决策、执行、监督[46]的说法，有学者将其应用于行政体制改革，把行政权分为决策权、执行权和监督权，这就是所谓的行政三分制。

检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解。我国语境下的权力分工特指人民代表大会制度下权力的横向配置关系，与西方的分权原则相比，我国国家机构的设置和职权配置遵循完全不同的一套逻辑：（1）人民将权力交给全国人民代表大会，全国人民代表大会作为国家的权力机关，享有一种总括性的国家权力。国家职能的开放性决定了国家机构体系的开放性和国家权力类型的开放性。也正是在这个时候，检察权被提升为一种与立法、行政、审判相并列的权力。执行和行政都属于不确定法律概念，都可以做广义和狭义的解释，因此国务院的权力范围很难从机构性质上界分清楚。

[41]由此，立法权执法权执行法律监督权成为一组对国家机构进行权力分工的概念。如此一来，国家机构的创设与权力的分工和职能分配大体上呈现一一对应关系。   一、加强和改善地方党委对立法规划的领导    地方立法工作要受同级地方党委的领导，而地方党委的领导，又首先是通过立法规划进行领导。

编制地方立法规划时，应当体现立法中的探索创新精神，能用规章、政策解决问题的，尽量不制定法规，重视立法监督在规划计划中的地位，激活地方立法的有效期，适当改变对法的普遍性和稳定性的传统认识。立法法规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，政府规章不得设定减损权利、增加义务的规范。这方面，可以创新人大开展立法监督与政府制定规章的连接点。而到了设区的市一级，除非本行政区域的情况比较特殊，立法任务繁重，与省一级人大相比，一般又应当大幅淡化立法规划，甚至不对立法项目做几年的规划。

但这一重要的决策方式，没有引起足够重视。实践中，一些全国性的法律，所能适用的也只是部分区域、部分主体，而一个地方性法规实施的空间虽然是本行政区域，但它所涉及的可能是全国性的、普遍性问题，所以，所谓法的普遍性，只能是相对而非绝对的，具体而非抽象的。

[2]党的十五大以来，依法治国、实行法治，被上升为治理国家的基本方略。   二是，如何看待两者在权限上的划分。所以，我们应当认识到行政行为性质的复杂性、多样性，不宜将行政管理活动中对相对人可能造成不利影响的行为，一概地理解为减损权利或者增加义务，因为这种不利影响本身也存在相当复杂的情况，未必都有必要上升到权利、义务的高度。这三个种类主要是站在立法权限的角度考虑，所做的大致分类，其初衷是处理好与上位法的关系，确保地方在法定的权限内行使立法权。

权利、义务这样的术语，主要应当在理论的层面上进行探讨研究，用在立法法的具体规定中，容易增加理解执行的难度。   关键词  立法规划  党的领导  创新探索  政策  法的稳定性  立法监督  淡化规划  决议决定 在我国，立法规划是人大及其常委会立法活动中的一个重要环节。也就是说，立法监督本身也属于立法的一部分，是立法程序的重要一环。   这里有两个问题，在编制地方立法规划时似乎可以研究：    一是，如何看待现在地方立法规划中实施性立法数量偏多的问题？笔者认为，实施性立法本身无可非议，但是，随着上位法立法的不断精细化，实施性立法会相应地减少，地方能够直接执行上位法的就直接执行，尽量避免跟着法律、行政法规等上位法亦步亦趋。

既然是被动审查，由于提请审查的时机、主体和被提请审查的下位法等，都有很大的不确定性，所以，要将对一个具体法规规章的监督列入常委会的立法规划计划，就不太可行。而地方立法的层级，既包括省一级，也包括立法法修改前的较大市一级，还包括立法法修改后的新的设区的市一级，与全国人大及其常委会这一立法层级，也有很大不同。

这方面，可以在党委与人大之间建立起类似联席会议的制度，形成稳定的互动机制，共同确立一些立法项目进入规划计划的基本原则、条件和程序，使得什么样的立法建议能够立项并进入立法规划计划，有较为明确、稳定的标准，不因部门以及地方负责人的地位职权高低而改变，也不因党政及其部门负责人个人的变动而改变。这在体制上是站得住的，因为按照地方组织法和立法法的规定，制定地方性法规的条例，是由地方人大参照立法法的有关规定制定的，不必完全复制全国人大及其常委会的立法程序。

   针对以上三种现象，各地方在编制立法规划、确定立法项目时，可否针对性地采取措施：      1、改变和纠正那种认为只有制定法规才能解决问题、才有权威的的认识。如果用以上的视角看问题，笔者认为，虽然立法法有前述没有法律法规依据不得减损权利、增加义务的规定，但这并不意味着政府制定规章的空间就大为缩减，甚至无所作为了，凡是能用规章解决问题的，还是应当多制定规章，少由人大制定法规。   在地方立法中，有无可能形成这样的观点：无论人大的法规还是政府的规章，都不宜过于强调稳定性，而要与时俱进，适时修改、清理和废止。在编制立法规划时应当多发挥人大常委会工作机构的作用，以克服部门利益倾向，解决立法门槛问题，并为代表委员提出议案直接进入立法程序预留空间。[3] 这个问题笔者已经做过较详细的论证，参见拙文《地方性法规与政府规章的权限界分》，载《中国法律评论》2015年第4期。二是，如果重视规划并纳入了规划，那么，也应当增加规划变动的灵活性，不过于注重规划的落实。

所以，地方党委对同级人大立法规划的领导，与党中央对全国人大立法规划的领导，在原则精神和方式方法等方面，应当有所区别，体现不同地方立法的特殊性。   实践中，立法的专业力量主要集中在人大和政府的法制工作部门，党委在这方面的力量相对薄弱。

实际上，对于任何一个项目进行立法的必要性和紧迫性，都可以从不同的角度找出很多依据和理由。   七、适当淡化地方立法规划   2000年制定立法法的时候，草案中曾经规定过立法规划，但立法法正式通过的时候，并没有写这一条。

实践中，不少地方十几年甚至几十年前制定的法规，已经没有什么作用，但却依然没有被废止。而在与政府制定规章的关系方面，可否形成这样的认识：地方人大的立法，需要的是相对于政府规章的权威性，而非稳定性。

对这些问题，我们的思考和研究恐怕还不够。专门委员会和法制工作机构在立法监督中只能做辅助性工作，它们本身没有完整的立法监督权，完整的监督权在人大常委会手上。但是，有一些问题需要研究回答。   这涉及一个问题，即什么叫法的普遍性？笼统性说，全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院制定的行政法规，叫做在全国实施的法律法规，具有普遍性的特点。

将对规章的监督纳入人大的立法规划，可以使人大的立法监督名正言顺。五是，相对于全国而言，地方社会治理中，对各类社会关系的调整规范有较大的灵活性，可以不必，实际上也很难对立法活动做出一个长时间的规划。

笔者认为，有必要在这三种分类的基础上，提炼出地方立法的共同品质，即先行性、试验性、探索性、创新性，使得各地方在编制立法规划、确定立法项目时，都从本地方的实际情况出发，因地制宜，始终将发挥地方主动性、积极性的宪法精神，具体化为不断探索创新的精神。实际上，这三种分类只能是一种大致的认识理解，很难说就十分周严，因为无论实施性立法还是自主性立法，其中都可以有创制性的元素。

现在正在酝酿制定的长江保护法也有这一特点，因为长江保护法涉及的行政区域主要是长江流域，如果不制定统一的法律，那么，相关的省级地方也可以各自制定地方性法规，但如果统一制定法律，就大大地节约了各地的立法资源。而在27个省会市的立法条例中，有22个规定了立法规划，但长春、济南、武汉、南京、贵阳等5个城市没有规定。

但是，在法律法规规定的以及允许规章设定的权利义务之外，政府针对相对人的行政管理活动，根据不同的行政行为，又可以做多种性质的分类，是很难一概地用减损权利、增加义务两个表述去一一对应的。长期以来，不仅全国人大常委会十分重视立法规划，地方人大常委会在立法工作中也很重视立法规划。但是，立法法和多数地方的立法条例又规定，各级人大及其常委会在立法工作中，要先编制立法规划计划，通过立法规划计划来统筹安排立法。八十年代中期，彭真提出，要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。

比如，可以强调，人大立法，要抓大事，抓要事，抓长远问题的解决，抓重大的发展创新，抓政府职能转变，凡涉及这类问题的事项，均可列入人大的立法规划计划。实际上，法学理论中所说的法的普遍性，放到一件法律、法规上，是很难具体衡量的。

既有一个行政区域的普遍性，也有几个或者多行政区域的普遍性。对于全国人大及其常委会在立法之前，是不是需要一个法定的立法规划，当时是存在争议的。

而在人大与政府之间，与同级人大及其常委会的法律、法规相比，政府及其部门的行政法规、规章，其稳定性应当偏低。这样，各个地方既可以避免横向的重复立法，又可以腾出本区域立法规划计划的空间，去从事其他事项的独创性立法。